A garantia da proposta é um instrumento legítimo colocado à disposição da Administração Pública para assegurar a seriedade das propostas apresentadas pelos licitantes. No entanto, assim como qualquer exigência prevista em edital, sua aplicação deve observar os princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da competitividade.
Quando utilizada de forma excessiva ou desproporcional, a garantia deixa de cumprir sua finalidade de proteção da contratação e passa a funcionar como uma barreira indevida à participação das empresas.
Esse tema foi recentemente analisado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no Acórdão nº 1410/2026 – Plenário, que trouxe importante orientação para empresas que participam de licitações estruturadas por lotes.
O que diz a Lei nº 14.133/2021 sobre a garantia da proposta?
A Lei nº 14.133/2021 prevê expressamente a possibilidade de exigência da garantia da proposta em seu artigo 58.
De acordo com a legislação, a Administração Pública poderá exigir garantia correspondente a até 1% do valor estimado da contratação como requisito para participação no certame.
A finalidade da medida é conferir maior segurança ao procedimento licitatório, evitando comportamentos oportunistas e assegurando que os licitantes apresentem propostas efetivamente comprometidas com a futura contratação.
Contudo, a existência de previsão legal não autoriza sua aplicação de maneira indiscriminada. Como toda condição de participação, a exigência deve guardar relação direta com o objeto licitado e respeitar os princípios que regem as contratações públicas.
O caso analisado pelo TCU no Acórdão nº 1410/2026
No julgamento do Acórdão nº 1410/2026, o TCU examinou um edital que exigia dos licitantes a apresentação de garantia da proposta calculada sobre o valor global estimado da licitação.
O problema identificado pela Corte foi que o certame estava dividido em lotes independentes, permitindo que os participantes escolhessem livremente quais parcelas pretendiam disputar.
Apesar disso, a garantia exigida era calculada sobre o valor total da contratação, incluindo lotes para os quais a empresa sequer apresentaria proposta.
Na prática, isso elevava significativamente os custos de participação e impunha aos licitantes um ônus financeiro superior ao necessário para a proteção do procedimento licitatório.
O entendimento do TCU sobre a garantia em licitações por lotes
Segundo o Tribunal de Contas da União, a garantia da proposta deve ser proporcional aos lotes efetivamente disputados pelo licitante.
Exigir garantia calculada sobre a totalidade do certame, quando a empresa concorre apenas a determinados lotes, configura medida incompatível com os princípios da proporcionalidade e da competitividade.
A interpretação adotada pelo TCU reforça que a Administração Pública não pode impor exigências financeiras superiores ao necessário para proteger seus interesses, especialmente quando isso reduz a participação de potenciais concorrentes.
A relação com a Súmula nº 247 do TCU
O entendimento consolidado no Acórdão nº 1410/2026 está alinhado à lógica já consagrada pela Súmula nº 247 do Tribunal de Contas da União.
Embora a súmula trate da obrigatoriedade de adjudicação por item quando técnica e economicamente viável, sua fundamentação está diretamente relacionada à ampliação da competitividade e à participação do maior número possível de empresas nos certames públicos.
Ao optar pela divisão do objeto em itens ou lotes, a Administração reconhece que essas parcelas possuem autonomia suficiente para serem disputadas separadamente.
Consequentemente, as exigências impostas aos licitantes também devem seguir essa mesma lógica.
Não seria coerente permitir a disputa por lotes independentes e, simultaneamente, exigir garantias financeiras calculadas sobre parcelas que sequer integram a proposta apresentada pela empresa participante.
Impactos para as empresas que participam de licitações
Sob a perspectiva empresarial, o entendimento do TCU possui grande relevância.
Exigências excessivas relacionadas à garantia da proposta podem representar um obstáculo financeiro significativo, especialmente para:
- Microempresas (ME);
- Empresas de Pequeno Porte (EPP);
- Fornecedores especializados em nichos específicos do mercado público;
- Empresas que participam apenas de determinados lotes do certame.
Em muitos casos, a elevação artificial dos custos de participação reduz a competitividade da licitação e afasta empresas plenamente aptas a executar o objeto contratado.
Por esse motivo, a análise das cláusulas relacionadas à garantia da proposta deve integrar a estratégia de avaliação do edital por parte dos licitantes.
Quando a exigência ultrapassa os limites da razoabilidade ou não guarda relação com os lotes efetivamente disputados, pode haver caracterização de restrição indevida à competitividade, justificando a adoção das medidas administrativas cabíveis.
Conclusão
O Acórdão nº 1410/2026 do TCU reforça uma diretriz fundamental das contratações públicas: a garantia da proposta é um instrumento de proteção da Administração Pública, mas não pode ser utilizada como mecanismo de restrição à participação dos licitantes.
Nas licitações divididas por lotes, a exigência deve observar critérios de proporcionalidade e considerar exclusivamente as parcelas efetivamente disputadas pela empresa.
Exigir garantia calculada sobre a totalidade do certame quando o licitante concorre apenas a determinados lotes representa um ônus excessivo e incompatível com os princípios da competitividade, da isonomia e da busca pela proposta mais vantajosa.
A observância desses limites contribui para ampliar a concorrência, fortalecer o mercado público e garantir procedimentos licitatórios mais eficientes e alinhados às finalidades da Lei nº 14.133/2021.
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Por Gabriela Witt de Assunção
OAB/PR 117.107
